29/10/2015 SANEAMENTO

A gestão do saneamento básico em regiões metropolitanas

Por Abelardo de Oliveira Filho*

Com o processo de industrialização e urbanização no Brasil surgiram as regiões metropolitanas com o objetivo de integrar as políticas públicas comuns a mais de um município. Com a instituição de um ente metropolitano que planejasse a atuação conjunta e coordenasse a execução de obras e serviços de interesse comum em todo o território, a expectativa era que os problemas sociais urbanos fossem resolvidos com maior agilidade e mais eficiência Infelizmente, por vários motivos e, principalmente, pela ausência de políticas públicas específicas, os problemas das metrópoles brasileiras não foram resolvidos, ao contrário, foram se agravando ao longo do tempo.

A ocupação desordenada das grandes cidades fez com que a população, por falta de opções, construísse e, ainda hoje edifica, as suas casas em locais inapropriados, especialmente nas encostas e nos fundos de vale, ocupando inclusive, as áreas de influência de cheias e até mesmo as várzeas dos rios que cortam as cidades. Essa situação causa muitos problemas, principalmente as enchentes e os deslizamentos de terras provocados em épocas de chuvas fortes, pela ausência de sistemas adequados de manejo dos resíduos sólidos e de sistemas de macro e micro drenagem, além da ausência de políticas públicas apropriadas do uso e ocupação do solo e do planejamento territorial urbano.

Segundo o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada - IPEA, no seu estudo: “40 anos de regiões metropolitanas no Brasil” (2013), os principais desafios metropolitanos são de ordem social, econômica, institucional e ambiental. Do ponto de vista social, inclui-se, especialmente, o combate à pobreza, com ações voltadas para habitação, saneamento, infraestrutura, equipamentos e serviços públicos comunitários, além da geração de emprego e renda. Na área econômica, o desafio está no aumento da competitividade e da produtividade das cidades e das regiões metropolitanas, melhorando a infraestrutura em geral e, particularmente, o transporte e a mobilidade urbana. No âmbito institucional, é necessário adequar às políticas e os instrumentos de planejamento e gestão urbana ao atendimento das necessidades da população, superando deficiências legais, institucionais, técnicas e burocráticas. O desafio ambiental reside na melhoria das condições de saneamento das cidades, no abastecimento de água, na coleta e no tratamento de esgoto, na coleta e disposição adequada dos resíduos sólidos e no manejo das aguas pluviais e drenagem urbana, bem como na redução da poluição da água e do ar e na preservação de áreas protegidas.

Enfrentar estes desafios requer: estratégia integrada de desenvolvimento metropolitano e urbano, focada nas dimensões social e econômica e ancorada na integração das políticas públicas e nos investimentos públicos; foco em um número restrito e direcionado de ações integradas e cooperativas, que articulem diferentes agentes, contribuindo para a efetividade das políticas públicas, evitando-se a pulverização de recursos e a intervenção com enfoque exclusivamente setorial; programas e projetos integrados e articulados de geração de emprego e renda, redução das desigualdades e da violência, associadas a políticas sociais e de urbanização de áreas precárias e vulneráveis; apoio à estruturação de novas formas de gestão associada e compartilhada, prioritariamente para as áreas de saneamento básico, transporte público e mobilidade urbana, o repovoamento de áreas vazias e subutilizadas com habitação e atividades econômicas, o planejamento do uso e ocupação do solo urbano, a prevenção e redução de riscos de deslizamentos em encostas e o desenvolvimento econômico local. Como vimos, os desafios são imensos e a ausência das ações de saneamento básico tem um impacto decisivo na qualidade de vida das pessoas e na construção de cidades sustentáveis.

Antes de entrarmos no tema específico do saneamento básico, é importante conceituá-lo, segundo o art. 3º, inciso I, da Lei Federal 11.445, de 05 de janeiro de 2007, saneamento básico é o conjunto de serviços, infraestruturas e instalações operacionais de: (i) abastecimento de água potável; (ii) esgotamento sanitário; (iii) limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos; e (iv) drenagem e manejo de águas pluviais urbanas.

Desde a extinção do Plano Nacional de Saneamento – PLANASA, em 1986, que a gestão dos serviços de saneamento básico em regiões metropolitanas vem sendo debatida. Infelizmente, os constituintes de 1988, até por conta do centralismo autoritário do regime militar, quando da instituição das primeiras regiões metropolitanas no país, não deram o devido valor a esse instrumento de gestão, planejamento e execução de políticas públicas de forma integrada para as grandes aglomerações urbanas. Em função da complexidade das metrópoles esperava-se que a constituição tratasse o tema com a maior relevância e profundidade.

Com apenas um dispositivo, a Constituição Federal, no seu § 3º do Art. 25, definiu que caberia ao Estado a instituição das regiões metropolitanas, microrregiões e aglomerações urbanas. A Carta Magna não explicitou, porém, as regras para a sua implantação, forma de gestão e governança. Com isso, criou-se um vazio institucional, contribuindo para os conflitos de competência e facilitando a proliferação de regiões metropolitanas em todo o país, criadas sem nenhum critério e sem atendimento ao seu próprio conceito – existência de uma metrópole. Não é de se espantar que existam duas regiões metropolitanas com menos de 30 mil habitantes no Estado de Roraima e que estados com dimensões territoriais pequenas, como a Paraíba e Santa Catarina, tenham dividido todo o seu território e instituído, respectivamente, 12 e 10 regiões metropolitanas e outros com dimensões territoriais muito maiores, como o Estado da Bahia, exista apenas duas.

A ausência de regras claras contribuiu para que, ainda hoje existam disputas a respeito da competência sobre os serviços de saneamento básico nessas regiões, apesar das decisões recentes do Supremo Tribunal Federal – STF, definindo-se pela titularidade municipal quando o serviço é de interesse local e pela gestão compartilhada quando se trata de regiões metropolitanas, ainda permanecem dúvidas e divergências sobre a governança e a sua forma de gestão. Com certeza, a disputa pela competência desses serviços tem sido uma das matérias mais controversas do direito público brasileiro.

Toda essa disputa se estabeleceu no início dos anos 1990, com a discussão e aprovação em 1994, do PLC 199/1993, que instituía a política nacional de saneamento básico e estabelecia a titularidade municipal. Vetado integralmente em 05.01.1995, no governo do ex-presidente FHC, o País, que já tinha oito anos sem uma política para o setor, após a extinção do PLANASA, ficou mais de vinte anos sem um marco regulatório. Por coincidência a Lei 11.445/2007 foi sancionada no dia 05.01.2007, portanto, doze anos após o veto ao PLC 199.

O governo federal para tentar dotar o país de um marco regulatório, encaminhou à Câmara dos Deputados o Projeto de Lei 4.147/2001, que instituía a política nacional de saneamento básico e definia claramente que a competência pelos serviços de saneamento básico em regiões metropolitanas era dos estados.  Após muita discussão e resistência de diversos setores da sociedade e do próprio setor de saneamento, o PL 4.147 não foi aprovado, sendo arquivado em 2005, quando do envio do PL 5.196/2005 que originou a Lei 11.445/2007 que instituiu as diretrizes e a política federal para o saneamento básico.

O conflito continuou após 2003, quando da criação da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental, principalmente durante a discussão do PL 5296/2005 que propunha instituir as diretrizes e a política federal sobre o saneamento básico. Nesse contexto, a questão da gestão compartilhada nas regiões metropolitanas voltou ao palco das discussões. Ao longo desse período, várias tentativas de consenso foram feitas, por meio de discussões em grupos de trabalho, encontros, seminários, consulta pública e audiências com as entidades do setor e da sociedade civil e no próprio Congresso Nacional. Como não houve consenso, deixou-se para que o Supremo Tribunal Federal – STF dirimir o conflito. Em função disso, os congressistas, ao estabelecer a Lei 11.445, de 07 de janeiro de 2007, foram na mesma direção e optaram por não definir o tema no bojo da lei.

Na esteira de todas essas discussões, ocorreram os dois principais conflitos que foram parar no STF. O primeiro embate se realizou no Rio de Janeiro, quando da edição de duas leis pela Assembleia legislativa, a Lei Complementar – LC 87, de 16 de dezembro de 1997, e a Lei Ordinária 2.869, de 18 de dezembro de 1997, que definiram a titularidade dos serviços em Regiões Metropolitanas como sendo do Estado. Questionando a constitucionalidade dessas leis foi ajuizada junto ao STF a ADI 1842-RJ.

O segundo foi na Bahia, no início dos anos 2000, onde o conflito se aguçou com a tentativa do Governo do Estado em privatizar a Empresa Baiana de Águas e Saneamento - Embasa, quando houve uma reação muito forte da sociedade civil, capitaneada pelo sindicato dos trabalhadores em água e esgoto e pela igreja católica. Para facilitar o processo, a Assembleia Legislativa da Bahia, por meio da Emenda Constitucional 07/99, proposta pelo executivo estadual, modificou os artigos 59, 228 e 229 da Constituição do Estado da Bahia que tratam do saneamento básico, transferindo a sua titularidade para o estado. Da mesma forma, questionando a constitucionalidade das modificações, foi ajuizada junto ao STF a Ação Direta de Inconstitucionalidade - ADI 2077-BA.

Como podemos observar a questão não envolvia apenas a disputa entre Estados e Municípios sobre a competência dos serviços em relação às regiões metropolitanas, a questão de fundo era exatamente o projeto de privatização do setor de saneamento básico, particularmente com relação aos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário.

Após 13 anos de intenso debate e conflitos sobre a sobre a competência dos serviços, em 06/03/2013, o STF concluiu simultaneamente o julgamento das duas ADI, estabelecendo um novo regime jurídico-constitucional para as regiões metropolitanas, onde prevalecendo o bom senso, definiu-se pela gestão compartilhada entre o estado-membro e os municípios integrantes, por meio de uma entidade metropolitana intergovernamental.

As principais decisões foram: a criação de região metropolitana é compulsória, só dependendo de lei complementar - não é necessário que o município concorde. A sua criação não transfere ao Estado-membro competências municipais, mas obriga a que os municípios exerçam-nas de forma colegiada, por meio de entidade metropolitana intergovernamental, que deve definir a sua forma de governança. As decisões tomadas por essa entidade vinculam todos os seus entes integrantes. Por exemplo: um plano editado pelo órgão metropolitano vinculam todos os agentes públicos, da mesma forma, exige a obrigatoriedade de regular os serviços de forma conjunta ou delegar para outro órgão de regulação. O fato é que, ao serem constituídas as regiões metropolitanas, a titularidade da gestão dos serviços de saneamento básico não deixa de ser municipal, o que ocorre na verdade, é que nessas situações, o interesse comum a vários municípios se sobrepõe ao interesse local, a chamada gestão compartilhada.

Para não deixar dúvidas, transcrevo um trecho do voto do Ministro Joaquim Barbosa: “A titularidade do exercício das funções públicas de interesse comum passa para a nova entidade público-territorial-administrativa, de caráter intergovernamental, que nasce em consequência da criação da região metropolitana. Em contrapartida, o exercício das funções normativas, diretivas e administrativas do novo ente deve ser compartilhado com paridade entre o estado e os municípios”. Da mesma forma, o Relator do Acórdão da ADI 1842-RJ, Ministro Gilmar Mendes referenda a ideia: “Reconhecimento do poder concedente e da titularidade do serviço ao colegiado formado pelos municípios e pelo estado federado. A participação dos entes nesse colegiado não necessita ser paritária, desde que apta a prevenir concentração do poder decisório no âmbito de um único ente. A participação de cada município e do Estado deve ser estipulada em cada região metropolitana de acordo com suas particularidades, sem que se permita que um ente tenha predomínio absoluto”.

O Ministro Ricardo Lewandowki seguiu na mesma direção: “Não me parece haver nenhum problema em delegar a execução das funções públicas de interesse comum a essa autarquia territorial, intergovernamental e plurifuncional, desde que a lei complementar instituidora da entidade regional lhe confira personalidade jurídica própria, bem como o poder concedente quanto aos serviços de interesse comum, nos termos do art. 25, § 3º, combinado com os arts. 37 XIX, e 175 da Carta Magna”.

Essa decisão foi modulada para produzir efeitos dois anos da data do julgamento. Portanto, o prazo, já vencido, seria 06/03/2015. Apesar do STF não ter deixado claro se a decisão vale apenas para o Estado do Rio de Janeiro é razoável pensar que a sua aplicabilidade seja a todo o território nacional. Nesse caso, todos os Estados brasileiros que possuem regiões metropolitanas deverão se adaptar à nova decisão, que provocará significativos reflexos aos municípios, estados, concessionários e população afetada, principalmente na área de saneamento básico.

Após a decisão do Supremo Tribunal Federal nas ADI 1842-RJ e 2077-BA que decidiu pela gestão compartilhada dos serviços por meio de uma entidade metropolitana, bem como, em função da aprovação e sanção do Estatuto das Metrópoles - Lei nº 13.089, de 12 de janeiro de 2015, que estabelece diretrizes gerais para o planejamento, a gestão e a execução das funções públicas de interesse comum em regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, a discussão se dá agora em relação à governança das regiões metropolitanas.

Ao analisarmos a governança nas principais regiões metropolitanas, verificamos que existe um esvaziamento da gestão e falta de protagonismo do Estado na implantação de instrumentos que permitam elaborar e executar a politica de desenvolvimento urbano das metrópoles e planejar e executar de forma integrada projetos e ações com o objetivo de resolver os graves problemas sociais urbanos. Na realidade, desde as suas criações elas carecem de instrumentos adequados para o efetivo cumprimento dos seus objetivos. O fato é que até hoje, não obstante sejamos considerados um país urbano e após mais de 40 anos de criação das primeiras regiões, com raríssimas exceções, podemos afirmar que não existem de fato, regiões metropolitanas no país.

Com o objetivo de enfrentar os desafios e se adequar a essa nova realidade, o Estado da Bahia saiu na frente, instituindo uma nova forma de governança para a RMS, criando-se assim as condições efetivas para melhorar a sua funcionalidade e gestão e dando passos largos para tentar resolver os graves problemas dos seus municípios integrantes. Para concretizar de fato, o Governo do Estado, por meio da Lei Complementar – LC 41, de 13 de junho de 2014, cria a Entidade Metropolitana, dispondo sobre a sua estrutura de governança e sobre o sistema de planejamento, com planos metropolitanos que devem ser obrigatoriamente atendidos pelos municípios e pelo estado, além da criação de fundos para a universalização dos serviços de saneamento básico e de transporte e mobilidade urbana.

A Entidade Metropolitana da RMS foi criada como uma autarquia intergovernamental com quatro níveis de governança: (i) o Colegiado Metropolitano, formado pelo Governador e pelos Prefeitos dos Municípios metropolitanos; (ii) o Comitê Técnico, formado por técnicos dos mesmos entes; (iii) o Conselho Participativo, formado por representantes da sociedade civil, grande parte deles indicados pelos Poderes Legislativos dos entes metropolitanos e (iv) o Secretário-Geral, eleito pelo Colegiado Metropolitano.

Para o exercício da governança, a LC 41/2014 prevê que no Colegiado Metropolitano há cem votos. Sendo que o maior município da RMS – Salvador – tem o mesmo número de votos do Estado e os demais municípios têm participação proporcional à sua população, assegurado a cada Município ao menos um voto. Durante as discussões para elaboração da Lei, o Estado teve preocupação e determinação de obedecer aos critérios e entendimentos expressos pelo Supremo Tribunal Federal para as Regiões Metropolitanas do país.  Esse critério de governança adotado é extremamente republicano e já está sendo considerado por diversos juristas, um modelo para o país.

Segundo o Advogado Wladimir Ribeiro, que participou da construção da lei, a iniciativa do Estado da Bahia é muito importante porque se trata da primeira Região Metropolitana reorganizada depois da decisão do STF, podendo influenciar a adaptação das demais regiões metropolitanas ao novo regime jurídico-constitucional. Não se pode dizer que o modelo escolhido pela Bahia esteja livre de polêmicas, mas avança muito quando comparado com outros atualmente em vigor no País. Em São Paulo, por exemplo, cada um dos 39 Municípios da Região Metropolitana possui apenas um voto, sendo que o Estado possui outros 39 votos, praticamente controlando o Colegiado Metropolitano. Na Bahia, o Estado terá 37 votos em 100 – mesmo número de Salvador. Isso já é um importante indício dos caminhos para os quais evolui o debate sobre a gestão metropolitana.

Diante de todo esse contexto, com o objetivo de suprir o vazio institucional sobre gestão de regiões metropolitanas, após dez anos de discussão, surgiu o Estatuto das Metrópoles - Lei 13.089, de 12 de janeiro de 2015, que estabeleceu as diretrizes gerais para o planejamento, a gestão e a execução das funções públicas de interesse comum, em regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, as normas gerais do plano de desenvolvimento urbano integrado, os instrumentos de governança interfederativa e os critérios para o apoio da União as ações de desenvolvimento urbano.

O Estatuto estabelece que deverão ser observadas na sua aplicação, as normas gerais estabelecidas no Estatuto das Cidades - Lei 10.257, de 10 de julho de 2001, que definiu diretrizes gerais da política urbana e as regras que disciplinam as políticas nacionais de desenvolvimento urbano e regional, de habitação, saneamento básico e mobilidade urbana. Estabelece ainda que a governança interfederativa respeitará os princípios de: i) prevalência do interesse comum sobre o local; ii) o compartilhamento de responsabilidades; iii) a autonomia dos entes da federação; iv) a gestão democrática da cidade; v) a efetividade no uso de recursos públicos e vi) a busca de desenvolvimento sustentável, devendo ser observadas as diretrizes de: i) implantação de processo permanente e compartilhado de planejamento urbano; ii) o sistema integrado de alocação de recursos e prestação de contas; iii) a compensação por serviços ambientais e vi) a compatibilização dos planos plurianuais e das leis orçamentárias dos entes envolvidos.

Entre as várias inovações, o estatuto exige um plano de desenvolvimento urbano integrado - PDUI, aprovado mediante lei estadual e revisto no máximo a cada dez anos. A sociedade civil deverá participar do processo de tomada de decisão na elaboração do plano e na fiscalização de sua aplicação, bem como no acompanhamento da prestação de serviços e na realização de obras afetas às funções públicas de interesse comum. Da mesma forma, deverá haver a publicidade de todo o processo e o acompanhamento do Ministério Público.

Com a lei em vigor, todas as regiões deverão instituir o seu PDUI. Caso contrário Incorrerá em improbidade administrativa o governador ou agente público que deixar de adotar as providências para a sua aprovação, no prazo de três anos da criação da região metropolitana. Para as regiões instituídas anteriormente ao Estatuto, esse prazo contará a partir da sua sanção. Também incorrerá em improbidade administrativa, o prefeito ou agente público que deixar de tomar as providências para garantir a compatibilização do seu plano diretor com o PDUI, no prazo de três anos da sua aprovação.

Para aumentar os desafios do setor de saneamento básico já existe à exigência do governo federal para a liberação de recursos, a partir de janeiro de 2016, existência dos planos de saneamento básico. Agora o Estatuto das Metrópoles define que o governo federal, a partir de janeiro de 2018 - três anos após a sanção do Estatuto - só repassará recursos para as ações de desenvolvimento urbano nas regiões metropolitanas e aglomerações urbanas se, de fato, elas possuírem a gestão plena. Diz-se que uma determinada região possui gestão plena quando atende aos seguintes requisitos: i) está instituída por meio de lei complementar estadual; ii) possui estrutura de governança interfederativa, nos termos do Estatuto da Metrópole; e iii) existência de plano de desenvolvimento urbano integrado, aprovado mediante lei estadual.

Finalmente, para todos aqueles que lidam com as questões urbanas e, particularmente, para o setor de saneamento, é necessário enfrentar o desafio do pensar e agir nas metrópoles de forma integrada visando à construção de cidades justas, democráticas e sustentáveis. Os problemas sociais urbanos impactam decisivamente na qualidade de vida das pessoas e na missão das empresas de garantir o acesso aos serviços de saneamento básico a toda a população. Para isso, esperamos que o Estatuto das Metrópoles proporcione a efetiva integração das ações entre os municípios que formam uma metrópole, em parceria com os governos estadual e federal, com a gestão e a governança exercidas por uma entidade metropolitana e o compartilhamento de responsabilidades entre os entes, no planejamento e na execução de ações de políticas públicas de interesse comum.


*Abelardo de Oliveira Filho é engenheiro civil e sanitarista, ex-secretário nacional de saneamento ambiental do Ministério das Cidades e ex-presidente da Embasa

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